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西安與咸陽的一體化發(fā)展,，是西安都市圈破局的基礎(chǔ)條件,，亦是關(guān)鍵之舉。不過,，喊了18年,，西咸一體化的步伐卻依舊緩慢。面對(duì)國內(nèi)其他都市圈如火如荼的建設(shè),，西安都市圈如何跑起來,？
“西安是一個(gè)節(jié)奏很慢的城市?！?
9月2日,，西安一名出租車師傅對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者說，“過去關(guān)中平原糧食收成好,，大家都不用太辛勞的討生活,，這個(gè)慢節(jié)奏就一直延續(xù)下來?！钡撬掍h一轉(zhuǎn),，“節(jié)奏慢的城市，當(dāng)然干啥都不急,，你看西咸一體化喊了這么多年,，還是沒干出啥來?！?
何時(shí)與咸陽真正實(shí)現(xiàn)“一體化”,，共同發(fā)展大西安都市圈，是當(dāng)?shù)亟?jīng)年未變的熱門話題,。如果從2002年兩市簽署《西咸兩市經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化協(xié)議書》算起，這個(gè)話題已經(jīng)火了18年,。
“但18年來,，兩個(gè)地方除了電話區(qū)號(hào)統(tǒng)一外，很少有地方真正實(shí)現(xiàn)了一體化?！痹诮邮?1世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí),，有西安政界人士如是評(píng)價(jià)，“大家都說西安是慢節(jié)奏城市,，但面對(duì)國內(nèi)其他都市圈如火如荼的建設(shè),，西安、咸陽乃至陜西省,，必須得快起來了,。”
“西安都市圈建設(shè)過程中所遇到的問題,，與其他都市圈不同,。”陜西省社會(huì)科學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任張寶通對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者稱,，“一直以來西安有兩個(gè)城墻,，一個(gè)是有形的古城墻，另一個(gè)是無形的城墻,，以西安為本位的思想,，把西安圈在其中，無法與其他城市實(shí)現(xiàn)真正的融合,?！?
西咸一體化18年長跑
西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授林建中稱，西咸一體化的實(shí)質(zhì)是通過建設(shè)以西安,、咸陽為核心,、次核心城市的都市圈，輻射周邊包括寶雞,、渭南,、銅川等城市，從而實(shí)現(xiàn)西安都市圈帶動(dòng)關(guān)中平原城市群,，關(guān)中平原城市群帶動(dòng)陜西乃至西北發(fā)展的格局,。
因此，西安與咸陽的一體化發(fā)展,，是破局的基礎(chǔ)條件,，亦是關(guān)鍵之舉。早在2000年,，便有當(dāng)?shù)貙＜覍W(xué)者呼吁西咸一體化,。
西咸新區(qū)原黨工委書記王軍告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，西咸一體化的提出是一個(gè)由外及內(nèi),、自下而上的過程,。
2000年,，陜西省內(nèi)有專家便提出了西咸一體化的概念。2002年12月,，這一概念隨著西安與咸陽簽訂《西安市咸陽市經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議書》而進(jìn)入實(shí)操階段,。兩市在當(dāng)時(shí)還商定按照“規(guī)劃統(tǒng)籌、交通同網(wǎng),、信息同享,、市場(chǎng)同體、產(chǎn)業(yè)同步,、科教同興,、旅游同線、環(huán)境同治”的“八同”思路推進(jìn)一體化,。
2009年1月,，陜西省發(fā)布《西咸一體化規(guī)劃》。同年6月,，國家批復(fù)的《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出“加快推進(jìn)西咸一體化”“建設(shè)大西安,、帶動(dòng)大關(guān)中、引領(lǐng)大西北”,。
2010年,，一個(gè)新區(qū)誕生，它被寄望于在西安和咸陽一體化過程中發(fā)揮探索和先行兵作用,。當(dāng)年2月,，陜西省設(shè)立西咸新區(qū)，提出“省市共建,、以市為主”,。2011年6月，西咸新區(qū)總體規(guī)劃發(fā)布,，設(shè)立西咸新區(qū)管委會(huì),，開發(fā)建設(shè)體制調(diào)整為“省市共建、以省為主”,。
2012年12月,，國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出“推進(jìn)西安咸陽一體化進(jìn)程和西咸新區(qū)建設(shè)”,。2014年1月,，獲國務(wù)院批復(fù)，西咸新區(qū)正式成為國家級(jí)新區(qū),，也是首個(gè)以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國家級(jí)新區(qū),。
2016年初，陜西省“十三五”規(guī)劃提出建立大西安建設(shè)委員會(huì),，統(tǒng)籌人口,、產(chǎn)業(yè),、交通、資源等要素,，推進(jìn)西安、咸陽,、西咸新區(qū)規(guī)劃建設(shè)一體化,、產(chǎn)業(yè)布局一體化、行政管理一體化”,。
2018年2月,，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中明確指出構(gòu)建“一圈一軸三帶”的空間格局,。其中,，“一圈”指由西安、咸陽主城區(qū)及西咸新區(qū)為主組成的大西安都市圈,。
2018年,，《大西安2050空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》編制工作正式完成，其中明確,，大西安都市圈將由西安,、咸陽主城區(qū)、西咸新區(qū)為主組成,，實(shí)施“北跨,、南控、西進(jìn),、東拓,、中優(yōu)”的空間戰(zhàn)略。中優(yōu)與西進(jìn)是關(guān)鍵,，中優(yōu)是指優(yōu)化西安與咸陽共同組成的中心城區(qū),，西進(jìn)則是指建好西咸新區(qū)，推進(jìn)西咸一體化,。
2020年的西安與咸陽兩市的政府工作報(bào)告中,，均有“加快西安-咸陽一體化進(jìn)程”的表述。其中咸陽為“著眼加快西安-咸陽一體化進(jìn)程,，與西安市同步做好國土空間規(guī)劃”,。但具體從哪些方面推進(jìn)“一體化”，卻并無更多表述,。
“你如果要問我,，通過哪些指標(biāo)去衡量西咸一體化，如果做到了2002年提出的‘八同’,，就算成功了,?！蓖踯娬f。
但現(xiàn)實(shí)情況是,，盡管西安地鐵已經(jīng)延伸至咸陽,，但兩市的“八同”卻鮮有“相同”，這被外界評(píng)價(jià)為西咸一體化進(jìn)度緩慢,，影響了西安都市圈,、關(guān)中城市群的建設(shè)。
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西安都市圈還是西咸都市圈,？
咸陽曾一度并入西安，但最終單獨(dú)成市,，不過近幾十年的區(qū)劃調(diào)整中,，咸陽的不少區(qū)域又被劃給了西安。
1966年,，咸陽市曾被劃歸西安,，西咸兩市實(shí)現(xiàn)第一次“行政一體化”。但5年后,，即1971年咸陽又被劃出,，單獨(dú)成市。1983年,，原屬咸陽市管轄的戶縣,、周至、高陵,，又被劃歸西安,。
在21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者的采訪中，咸陽坊間一直有“割咸陽肉而肥西安”之說,，認(rèn)為咸陽是西安做強(qiáng)做大的砝碼,，但咸陽如何實(shí)現(xiàn)共贏卻并不明朗。因此,，咸陽與西安在一體化方面一直有分歧,。
有分析認(rèn)為，西咸一體化進(jìn)展緩慢的一個(gè)重要原因是缺乏強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)構(gòu),。一位接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪的地方政界人士稱,，其中的分歧在于，誰來主導(dǎo),。如果是西安主導(dǎo),，咸陽市的利益如何保障，而且西安對(duì)咸陽并沒有法定的管轄權(quán),，所以兩地的合作缺乏制度化的協(xié)作框架和法律保障,，導(dǎo)致兩地間的協(xié)調(diào)呈現(xiàn)碎片化的行政分割現(xiàn)象,，西咸一體化的進(jìn)程因此而遲緩。
這種分歧還體現(xiàn)在陜西省與西安市對(duì)于如何建設(shè)都市圈的策略上,。
喊了18年的西咸一體化,，最近上了一次當(dāng)?shù)氐摹盁崴选薄?020年6月初，陜西省出臺(tái)的《關(guān)于建設(shè)西安國家中心城市的意見》,，其中首次提出了一個(gè)名詞“西咸都市圈”,。過去，主流的提法為“大西安都市圈”,。
陜西省的這一提法，在西安和咸陽兩地都引起了激烈的討論,。西安方面有學(xué)者認(rèn)為,，這一提法淡化了西安作為國家中心城市的地位，即都市圈的命名上,，一般以中心城市為主,，如成都都市圈、杭州都市圈,。盡管在其他地區(qū)也不乏蘇錫常都市圈等命名,，但在一個(gè)省的范圍內(nèi)，主要的都市圈仍以中心城市來命名,。
恒大研究院在2019年發(fā)布的國內(nèi)24個(gè)都市圈GDP排名情況中,，以省會(huì)城市命名的都市圈達(dá)到16個(gè)，陜西唯一上榜的都市圈為“西安都市圈”,。
目前,，咸陽的經(jīng)濟(jì)體量和人口規(guī)模與西安差異巨大。2019年西安的GDP和常住人口分別為9321.19億元和1020.35萬人,，咸陽則為2195.33億元和435.62萬人,。在其他都市圈內(nèi)，咸陽的體量相當(dāng)于都市圈副中心城市,。
而咸陽方面則有學(xué)者認(rèn)為,，“西咸都市圈”的提法表明，該都市圈將有西安和咸陽兩個(gè)核心,，“過去一直擔(dān)心的咸陽并入西安,，或再無可能”。
“這也反映了省市兩級(jí)政府在如何發(fā)展都市圈方面仍有分歧,?！币晃唤邮?1世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪的學(xué)者稱。
在西安都市圈建設(shè)停滯不前的同時(shí),，其他都市圈卻動(dòng)作頻頻,。
與西安鄰近的成都,，通過撤縣并區(qū)等一系列戰(zhàn)略不斷擴(kuò)張，其經(jīng)濟(jì)總量亦快速增長,。同時(shí),，成都與相鄰的3座城市簽署了一攬子協(xié)議，提出要在公積金,、社保等多方面,，實(shí)現(xiàn)“同城化”。而同城化進(jìn)度更快的廣州和佛山,，則已經(jīng)提出了“全域同城化”和“探索建立利益共享的財(cái)稅分成機(jī)制”,。
王軍認(rèn)為，在當(dāng)前形勢(shì)下,，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)首先表現(xiàn)在城市群的競(jìng)爭(zhēng)上,，城市群的競(jìng)爭(zhēng)取決于首位城市之間的競(jìng)爭(zhēng)。陜西要實(shí)現(xiàn)“追趕超越”,，加快推進(jìn)大西安建設(shè),，提升西安作為首位城市的競(jìng)爭(zhēng)力，成為當(dāng)務(wù)之急,。
正是基于這一方面考慮,，西咸一體化進(jìn)度的滯緩，才使得不少當(dāng)?shù)貙W(xué)者喊出“慢節(jié)奏的西安,，需要跑起來”,。
建議成立大西安建設(shè)委員會(huì)
2009年國家發(fā)改委出臺(tái)的《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出，加快推進(jìn)西（安）咸（陽）一體化建設(shè),，著力打造西安國際化大都市,。
張寶通稱，2020年是《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的收官之年,，但西咸一體化并未達(dá)到原先預(yù)計(jì)的目標(biāo),。
西安要跑起來，關(guān)鍵還是要理順目前西咸一體化過程中所存在的問題,。
西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授白永秀對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示,，西咸一體化存在三個(gè)方面問題。
首先是思路問題,，傳統(tǒng)的一體化的思路是行政一體化,，給人感覺西安要吞并咸陽，讓地方政府有抵觸,，不能將行政一體化作為前提條件,。
其次是一體化的路徑問題，目前西咸不僅未做到產(chǎn)業(yè)、空間一體化,，又設(shè)置了西咸新區(qū),。“本來是整合資源,，又因此分割了資源,。西咸新區(qū)在很長一段時(shí)間內(nèi)，不是西安也不是咸陽,，造成資源分散,。”
最后是方向問題,，“建設(shè)大西安都市圈,，不能僅強(qiáng)調(diào)西安和咸陽，銅川,、渭南都需要與西安一體化發(fā)展”,。
王軍亦認(rèn)為，西咸一體化進(jìn)程的滯緩,，本質(zhì)上的問題是過度糾結(jié)于行政一體化。而實(shí)現(xiàn)功能的一體化,，才是最可行的路徑,。此外，與其他都市圈相比,，西安都市圈內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力較弱,，且縣城和都市的差距較大，并不利于西安都市圈的發(fā)展,。
王軍建議,，應(yīng)該成立大西安建設(shè)委員會(huì)，由陜西省省長牽頭,，西咸兩市的主要領(lǐng)導(dǎo)組成,，統(tǒng)籌整體規(guī)劃，把持續(xù)存在多年的兩市在功能和產(chǎn)業(yè)上的布局分歧解決好,。
兩地的一體化進(jìn)程,，是基于所簽署的一系列行政協(xié)議。但有分析認(rèn)為,，行政協(xié)議在法律上的屬性并不明確,，導(dǎo)致雙方的履約情況并沒有基于法律層面的考核機(jī)制。西安和咸陽兩市的財(cái)權(quán)和政權(quán)相互獨(dú)立,，基于各自短期利益的考慮,，難以在一體化發(fā)展中，以長期利益為出發(fā)點(diǎn),，實(shí)現(xiàn)真正的合作關(guān)系,。
正是因?yàn)樾兄行У暮献鳈C(jī)制的長期缺乏,，使得雙方在一體化進(jìn)程中難以進(jìn)行目標(biāo)考核。
對(duì)此,，陜西師范大學(xué)教授李忠民稱之為“政策資源的內(nèi)斂性”,，即一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，以行政力量為中心的政策資源對(duì)內(nèi)加強(qiáng)和對(duì)外排斥的特性,。以咸陽為例,，盡管與西安一河之隔，但由于擔(dān)心被西安“吃掉”,，咸陽曾在過去很長一段時(shí)間都不在渭河以南規(guī)劃發(fā)展工業(yè),，而列為蔬菜區(qū)，以此筑成與西安的“隔離帶”,。
西咸新區(qū)在成立后,，未充分發(fā)揮其作用，亦是導(dǎo)致西咸一體化進(jìn)度滯緩的因素,。
王軍表示,，在西咸新區(qū)由西安托管之前，西咸一體化和大西安建設(shè)面臨著三方面困難,。首先是西安,、咸陽和西咸新區(qū)三個(gè)主體資源分散、利益分割,。其次是西咸新區(qū)國家級(jí)新區(qū),、陜西自貿(mào)區(qū)和西安國家級(jí)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)等國家級(jí)品牌的作用沒有充分發(fā)揮。最后是西咸新區(qū)各組團(tuán)與西安各開發(fā)區(qū)存在產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng),。
2010年底,，國務(wù)院頒布的《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》明確要求，“推進(jìn)西安,、咸陽一體化進(jìn)程和西咸新區(qū)建設(shè)”,，在這一背景下，陜西省把西咸新區(qū)作為大西安建設(shè)的重點(diǎn)和突破口,，編制《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》,。
陜西省最初確立的推進(jìn)思路是“省市共建，以市為主”,。陜西省成立了“推進(jìn)西咸新區(qū)建設(shè)委員會(huì)辦公室”作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),，指導(dǎo)西安、咸陽兩市的建設(shè),。但這一思路沒有取得理想中的效果,。
后又將西咸辦升級(jí)成為實(shí)質(zhì)性的副省級(jí)西咸新區(qū)管委會(huì)，并將西咸新區(qū)的管理體制由前一階段的省市共建、以市為主,，調(diào)整為省市共建,、開發(fā)建設(shè)以省為主的體制。
西北政法大學(xué)副教授周偉則在一篇文章中指出,，西咸新區(qū)的緩沖和輻射作用沒有完全發(fā)揮,。即原本西咸新區(qū)的建設(shè)，可以起到緩沖西咸一體化的作用,。作為西咸一體化的過渡,，通過西咸新區(qū)的建設(shè)，西安和咸陽兩地政府探索西咸一體化發(fā)展中出現(xiàn)的各種情況和問題,，并進(jìn)行合作解決,，以免直接一體化造成矛盾積累過多、千頭萬緒難以下手的局面,。
“可以說西咸新區(qū)是西咸一體化的重要試驗(yàn),，可是西咸新區(qū)直到2017年被西安托管之后才有了起色，因此其緩沖作用和輻射作用沒有完全發(fā)揮,?！敝軅フf。
拆分咸陽之爭(zhēng)
找到了問題所在,，西安都市圈,、西咸一體化又該如何做？
張寶通認(rèn)為,，陜西省應(yīng)該效仿安徽“三分巢湖”的方式“三分咸陽”,，以行政一體化為前提推進(jìn)西咸一體化,，做大西安,。
張寶通建議，把咸陽主城區(qū),、涇陽,、三原、興平,、禮泉?jiǎng)澖o西安,。把干旱和半干旱的乾縣、永壽,、武功,、扶風(fēng)、周至,、眉縣劃給楊凌,，將楊凌打造成中國唯一的農(nóng)科型中心城市。把煤炭能源和建材資源富集的旬邑、淳化,、彬州,、長武和富平劃給銅川，把銅川建設(shè)為渭北的中心城市,。再以西安為中心,，與一小時(shí)通勤圈內(nèi)的楊凌、銅川,、渭南構(gòu)建大西安都市圈,。
“安徽把省委省政府遷到了巢湖邊，通過三分巢湖,，做大了省會(huì)合肥,，也做強(qiáng)了皖江城市帶?！睆垖毻ㄕf,，“為了加快西咸一體化，不僅可三分咸陽,，也可以將陜西省政府遷到西咸新區(qū),，增加西咸新區(qū)的人口，成為大西安都市圈的新核心,?！?
在陜西省內(nèi)，希望以行政一體化推進(jìn)西安都市圈建設(shè)的聲音,，并不是少數(shù),。
2020年9月1日，作為陜西省政協(xié)委員的西北大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃研究中心主任劉科偉,，在為陜西省“十四五”規(guī)劃的編制工作建言時(shí)稱,，建議依據(jù)國家相關(guān)政策，調(diào)整優(yōu)化西安都市圈行政區(qū)劃設(shè)置,，實(shí)現(xiàn)西安,、咸陽主城區(qū)和西咸新區(qū)行政區(qū)劃整合，消除核心區(qū)及其與外圍空間協(xié)調(diào)發(fā)展的行政羈絆,。
另一邊,，也有不少反對(duì)以行政區(qū)劃合并推進(jìn)一體化進(jìn)程的聲音。
白永秀認(rèn)為,，西咸一體化,，產(chǎn)業(yè)一體化應(yīng)該是基礎(chǔ)。協(xié)同西安,、咸陽,、渭南,、銅川等地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把部分產(chǎn)業(yè)從西安分離出去,，在周邊城市形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈,，并且要避免產(chǎn)業(yè)布局過程中的惡性競(jìng)爭(zhēng)。
他表示,，體制機(jī)制一體化是保障,，建議陜西省要統(tǒng)一規(guī)劃都市圈內(nèi)各個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施,，并設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金,，統(tǒng)一引導(dǎo)和扶持。
“在西咸一體化的過程中,，合并咸陽是有問題的,，正是行政上的一體化阻礙了西咸一體化進(jìn)程，誰也不要在行政上兼并誰,，經(jīng)濟(jì)一體化,、功能一體化才是可行的路徑?！卑子佬阏f,。
王軍則認(rèn)為，目前將咸陽市整體或咸陽市區(qū)劃入西安的時(shí)機(jī)似不成熟,。他的建議是,，通過整合重組現(xiàn)有咸陽市秦都區(qū)、渭城區(qū),，組成新的秦都區(qū),，保證咸陽市市區(qū)主體不作大的調(diào)整。將西咸新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的6個(gè)街道（鎮(zhèn)）等地整合成新的渭城區(qū),，作為西安市新的城區(qū),，整體劃入西安市管理。
此外,，依托西咸新區(qū)國家級(jí)新區(qū)的大平臺(tái),，對(duì)西安市和西咸新區(qū)各板塊的產(chǎn)業(yè)整合,，防止無序競(jìng)爭(zhēng),，凸顯國家級(jí)品牌的集成優(yōu)勢(shì)，以在宏觀層面解決陜西城市群競(jìng)爭(zhēng)力和大西安建設(shè)的問題,，中觀層面解決陜西產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題,，微觀層面解決西咸新區(qū)、自貿(mào)區(qū)和西安全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)等國家級(jí)品牌整合的問題,。
?。ㄗ髡撸豪罟?編輯：李博）
責(zé)任編輯：楊亞龍
