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西安與咸陽的一體化發(fā)展，是西安都市圈破局的基礎條件,，亦是關鍵之舉,。不過,，喊了18年，西咸一體化的步伐卻依舊緩慢,。面對國內其他都市圈如火如荼的建設,，西安都市圈如何跑起來？
“西安是一個節(jié)奏很慢的城市,?！?
9月2日，西安一名出租車師傅對21世紀經濟報道記者說，“過去關中平原糧食收成好,，大家都不用太辛勞的討生活,，這個慢節(jié)奏就一直延續(xù)下來?！钡撬掍h一轉,，“節(jié)奏慢的城市，當然干啥都不急,，你看西咸一體化喊了這么多年,，還是沒干出啥來?！?
何時與咸陽真正實現“一體化”,，共同發(fā)展大西安都市圈，是當地經年未變的熱門話題,。如果從2002年兩市簽署《西咸兩市經濟發(fā)展一體化協議書》算起,，這個話題已經火了18年。
“但18年來,，兩個地方除了電話區(qū)號統一外,，很少有地方真正實現了一體化?！痹诮邮?1世紀經濟報道記者采訪時,，有西安政界人士如是評價，“大家都說西安是慢節(jié)奏城市,，但面對國內其他都市圈如火如荼的建設,，西安、咸陽乃至陜西省,，必須得快起來了?！?
“西安都市圈建設過程中所遇到的問題,，與其他都市圈不同?！标兾魇∩鐣茖W院學術委員會副主任張寶通對21世紀經濟報道記者稱,，“一直以來西安有兩個城墻，一個是有形的古城墻,，另一個是無形的城墻,，以西安為本位的思想，把西安圈在其中,，無法與其他城市實現真正的融合,。”
西咸一體化18年長跑
西北農林科技大學經管學院教授林建中稱，西咸一體化的實質是通過建設以西安,、咸陽為核心,、次核心城市的都市圈，輻射周邊包括寶雞,、渭南,、銅川等城市，從而實現西安都市圈帶動關中平原城市群,，關中平原城市群帶動陜西乃至西北發(fā)展的格局,。
因此,，西安與咸陽的一體化發(fā)展,，是破局的基礎條件，亦是關鍵之舉,。早在2000年，便有當地專家學者呼吁西咸一體化,。
西咸新區(qū)原黨工委書記王軍告訴21世紀經濟報道記者，西咸一體化的提出是一個由外及內,、自下而上的過程。
2000年,，陜西省內有專家便提出了西咸一體化的概念。2002年12月,，這一概念隨著西安與咸陽簽訂《西安市咸陽市經濟一體化協議書》而進入實操階段。兩市在當時還商定按照“規(guī)劃統籌,、交通同網、信息同享,、市場同體,、產業(yè)同步,、科教同興,、旅游同線,、環(huán)境同治”的“八同”思路推進一體化,。
2009年1月，陜西省發(fā)布《西咸一體化規(guī)劃》,。同年6月，國家批復的《關中-天水經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出“加快推進西咸一體化”“建設大西安,、帶動大關中、引領大西北”,。
2010年，一個新區(qū)誕生,，它被寄望于在西安和咸陽一體化過程中發(fā)揮探索和先行兵作用。當年2月,，陜西省設立西咸新區(qū)，提出“省市共建,、以市為主”,。2011年6月,，西咸新區(qū)總體規(guī)劃發(fā)布，設立西咸新區(qū)管委會,，開發(fā)建設體制調整為“省市共建,、以省為主”,。
2012年12月，國務院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,，提出“推進西安咸陽一體化進程和西咸新區(qū)建設”,。2014年1月,，獲國務院批復，西咸新區(qū)正式成為國家級新區(qū),，也是首個以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國家級新區(qū),。
2016年初,，陜西省“十三五”規(guī)劃提出建立大西安建設委員會，統籌人口,、產業(yè)、交通,、資源等要素，推進西安,、咸陽、西咸新區(qū)規(guī)劃建設一體化,、產業(yè)布局一體化、行政管理一體化”,。
2018年2月，國家發(fā)展改革委,、住房城鄉(xiāng)建設部聯合印發(fā)的《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中明確指出構建“一圈一軸三帶”的空間格局。其中,，“一圈”指由西安、咸陽主城區(qū)及西咸新區(qū)為主組成的大西安都市圈,。
2018年，《大西安2050空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》編制工作正式完成,，其中明確，大西安都市圈將由西安,、咸陽主城區(qū),、西咸新區(qū)為主組成，實施“北跨,、南控、西進,、東拓,、中優(yōu)”的空間戰(zhàn)略。中優(yōu)與西進是關鍵,，中優(yōu)是指優(yōu)化西安與咸陽共同組成的中心城區(qū)，西進則是指建好西咸新區(qū),，推進西咸一體化,。
2020年的西安與咸陽兩市的政府工作報告中，均有“加快西安-咸陽一體化進程”的表述,。其中咸陽為“著眼加快西安-咸陽一體化進程，與西安市同步做好國土空間規(guī)劃”,。但具體從哪些方面推進“一體化”，卻并無更多表述,。
“你如果要問我,，通過哪些指標去衡量西咸一體化,，如果做到了2002年提出的‘八同’,，就算成功了?！蓖踯娬f。
但現實情況是,，盡管西安地鐵已經延伸至咸陽，但兩市的“八同”卻鮮有“相同”,，這被外界評價為西咸一體化進度緩慢,，影響了西安都市圈、關中城市群的建設,。
西安都市圈還是西咸都市圈？
咸陽曾一度并入西安,，但最終單獨成市，不過近幾十年的區(qū)劃調整中,，咸陽的不少區(qū)域又被劃給了西安。
1966年,，咸陽市曾被劃歸西安,，西咸兩市實現第一次“行政一體化”。但5年后,，即1971年咸陽又被劃出,，單獨成市。1983年,，原屬咸陽市管轄的戶縣,、周至,、高陵,，又被劃歸西安,。
在21世紀經濟報道記者的采訪中，咸陽坊間一直有“割咸陽肉而肥西安”之說,，認為咸陽是西安做強做大的砝碼,，但咸陽如何實現共贏卻并不明朗。因此,，咸陽與西安在一體化方面一直有分歧。
有分析認為,，西咸一體化進展緩慢的一個重要原因是缺乏強有力的協調和執(zhí)行機構。一位接受21世紀經濟報道記者采訪的地方政界人士稱,，其中的分歧在于，誰來主導,。如果是西安主導,，咸陽市的利益如何保障，而且西安對咸陽并沒有法定的管轄權,，所以兩地的合作缺乏制度化的協作框架和法律保障,，導致兩地間的協調呈現碎片化的行政分割現象,，西咸一體化的進程因此而遲緩,。
這種分歧還體現在陜西省與西安市對于如何建設都市圈的策略上,。
喊了18年的西咸一體化，最近上了一次當地的“熱搜”,。2020年6月初，陜西省出臺的《關于建設西安國家中心城市的意見》,，其中首次提出了一個名詞“西咸都市圈”。過去,，主流的提法為“大西安都市圈”,。
陜西省的這一提法，在西安和咸陽兩地都引起了激烈的討論,。西安方面有學者認為,，這一提法淡化了西安作為國家中心城市的地位,，即都市圈的命名上,，一般以中心城市為主,，如成都都市圈、杭州都市圈,。盡管在其他地區(qū)也不乏蘇錫常都市圈等命名,，但在一個省的范圍內，主要的都市圈仍以中心城市來命名,。
恒大研究院在2019年發(fā)布的國內24個都市圈GDP排名情況中,，以省會城市命名的都市圈達到16個，陜西唯一上榜的都市圈為“西安都市圈”,。
目前，咸陽的經濟體量和人口規(guī)模與西安差異巨大,。2019年西安的GDP和常住人口分別為9321.19億元和1020.35萬人，咸陽則為2195.33億元和435.62萬人,。在其他都市圈內，咸陽的體量相當于都市圈副中心城市。
而咸陽方面則有學者認為,，“西咸都市圈”的提法表明,，該都市圈將有西安和咸陽兩個核心,，“過去一直擔心的咸陽并入西安,，或再無可能”。
“這也反映了省市兩級政府在如何發(fā)展都市圈方面仍有分歧,?！币晃唤邮?1世紀經濟報道記者采訪的學者稱,。
在西安都市圈建設停滯不前的同時,，其他都市圈卻動作頻頻,。
與西安鄰近的成都，通過撤縣并區(qū)等一系列戰(zhàn)略不斷擴張,，其經濟總量亦快速增長,。同時，成都與相鄰的3座城市簽署了一攬子協議,，提出要在公積金,、社保等多方面，實現“同城化”,。而同城化進度更快的廣州和佛山，則已經提出了“全域同城化”和“探索建立利益共享的財稅分成機制”,。
王軍認為,，在當前形勢下,，區(qū)域競爭首先表現在城市群的競爭上，城市群的競爭取決于首位城市之間的競爭。陜西要實現“追趕超越”,，加快推進大西安建設,，提升西安作為首位城市的競爭力,，成為當務之急,。
正是基于這一方面考慮,，西咸一體化進度的滯緩，才使得不少當地學者喊出“慢節(jié)奏的西安,，需要跑起來”,。
建議成立大西安建設委員會
2009年國家發(fā)改委出臺的《關中-天水經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出，加快推進西（安）咸（陽）一體化建設,，著力打造西安國際化大都市,。
張寶通稱，2020年是《關中-天水經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的收官之年,，但西咸一體化并未達到原先預計的目標。
西安要跑起來,，關鍵還是要理順目前西咸一體化過程中所存在的問題。
西北大學經濟管理學院教授白永秀對21世紀經濟報道記者表示,，西咸一體化存在三個方面問題。
首先是思路問題,，傳統的一體化的思路是行政一體化，給人感覺西安要吞并咸陽,，讓地方政府有抵觸，不能將行政一體化作為前提條件,。
其次是一體化的路徑問題,，目前西咸不僅未做到產業(yè)、空間一體化,，又設置了西咸新區(qū)?！氨緛硎钦腺Y源,，又因此分割了資源,。西咸新區(qū)在很長一段時間內，不是西安也不是咸陽,，造成資源分散?！?
最后是方向問題,，“建設大西安都市圈，不能僅強調西安和咸陽,，銅川,、渭南都需要與西安一體化發(fā)展”。
王軍亦認為,，西咸一體化進程的滯緩,，本質上的問題是過度糾結于行政一體化。而實現功能的一體化,，才是最可行的路徑,。此外，與其他都市圈相比,，西安都市圈內的縣域經濟競爭力較弱,，且縣城和都市的差距較大，并不利于西安都市圈的發(fā)展,。
王軍建議,，應該成立大西安建設委員會，由陜西省省長牽頭,，西咸兩市的主要領導組成,，統籌整體規(guī)劃，把持續(xù)存在多年的兩市在功能和產業(yè)上的布局分歧解決好,。
兩地的一體化進程,，是基于所簽署的一系列行政協議。但有分析認為,，行政協議在法律上的屬性并不明確,，導致雙方的履約情況并沒有基于法律層面的考核機制。西安和咸陽兩市的財權和政權相互獨立,，基于各自短期利益的考慮,，難以在一體化發(fā)展中，以長期利益為出發(fā)點，實現真正的合作關系,。
正是因為行之有效的合作機制的長期缺乏,，使得雙方在一體化進程中難以進行目標考核。
對此,，陜西師范大學教授李忠民稱之為“政策資源的內斂性”,，即一個行政區(qū)域內，以行政力量為中心的政策資源對內加強和對外排斥的特性,。以咸陽為例,，盡管與西安一河之隔，但由于擔心被西安“吃掉”,，咸陽曾在過去很長一段時間都不在渭河以南規(guī)劃發(fā)展工業(yè),，而列為蔬菜區(qū)，以此筑成與西安的“隔離帶”,。
西咸新區(qū)在成立后,，未充分發(fā)揮其作用，亦是導致西咸一體化進度滯緩的因素,。
王軍表示,，在西咸新區(qū)由西安托管之前，西咸一體化和大西安建設面臨著三方面困難,。首先是西安,、咸陽和西咸新區(qū)三個主體資源分散、利益分割,。其次是西咸新區(qū)國家級新區(qū),、陜西自貿區(qū)和西安國家級全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)等國家級品牌的作用沒有充分發(fā)揮。最后是西咸新區(qū)各組團與西安各開發(fā)區(qū)存在產業(yè)重復建設和同質競爭,。
2010年底,，國務院頒布的《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》明確要求，“推進西安,、咸陽一體化進程和西咸新區(qū)建設”,，在這一背景下，陜西省把西咸新區(qū)作為大西安建設的重點和突破口,，編制《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》,。
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陜西省最初確立的推進思路是“省市共建,，以市為主”。陜西省成立了“推進西咸新區(qū)建設委員會辦公室”作為協調機構,，指導西安,、咸陽兩市的建設,。但這一思路沒有取得理想中的效果。
后又將西咸辦升級成為實質性的副省級西咸新區(qū)管委會,，并將西咸新區(qū)的管理體制由前一階段的省市共建,、以市為主，調整為省市共建,、開發(fā)建設以省為主的體制,。
西北政法大學副教授周偉則在一篇文章中指出，西咸新區(qū)的緩沖和輻射作用沒有完全發(fā)揮,。即原本西咸新區(qū)的建設,，可以起到緩沖西咸一體化的作用。作為西咸一體化的過渡,，通過西咸新區(qū)的建設,，西安和咸陽兩地政府探索西咸一體化發(fā)展中出現的各種情況和問題，并進行合作解決,，以免直接一體化造成矛盾積累過多,、千頭萬緒難以下手的局面。
“可以說西咸新區(qū)是西咸一體化的重要試驗,，可是西咸新區(qū)直到2017年被西安托管之后才有了起色,，因此其緩沖作用和輻射作用沒有完全發(fā)揮?！敝軅フf,。
拆分咸陽之爭
找到了問題所在,，西安都市圈,、西咸一體化又該如何做？
張寶通認為,，陜西省應該效仿安徽“三分巢湖”的方式“三分咸陽”,，以行政一體化為前提推進西咸一體化，做大西安,。
張寶通建議,，把咸陽主城區(qū)、涇陽,、三原,、興平、禮泉劃給西安,。把干旱和半干旱的乾縣,、永壽、武功,、扶風,、周至,、眉縣劃給楊凌，將楊凌打造成中國唯一的農科型中心城市,。把煤炭能源和建材資源富集的旬邑,、淳化、彬州,、長武和富平劃給銅川,，把銅川建設為渭北的中心城市。再以西安為中心,，與一小時通勤圈內的楊凌,、銅川、渭南構建大西安都市圈,。
“安徽把省委省政府遷到了巢湖邊,，通過三分巢湖，做大了省會合肥,，也做強了皖江城市帶,。”張寶通說,，“為了加快西咸一體化,，不僅可三分咸陽，也可以將陜西省政府遷到西咸新區(qū),，增加西咸新區(qū)的人口,，成為大西安都市圈的新核心?！?
在陜西省內,，希望以行政一體化推進西安都市圈建設的聲音，并不是少數,。
2020年9月1日,，作為陜西省政協委員的西北大學城市與區(qū)域規(guī)劃研究中心主任劉科偉，在為陜西省“十四五”規(guī)劃的編制工作建言時稱,，建議依據國家相關政策,，調整優(yōu)化西安都市圈行政區(qū)劃設置，實現西安,、咸陽主城區(qū)和西咸新區(qū)行政區(qū)劃整合,，消除核心區(qū)及其與外圍空間協調發(fā)展的行政羈絆。
另一邊,，也有不少反對以行政區(qū)劃合并推進一體化進程的聲音,。
白永秀認為，西咸一體化,，產業(yè)一體化應該是基礎,。協同西安,、咸陽、渭南,、銅川等地的產業(yè)發(fā)展,，把部分產業(yè)從西安分離出去，在周邊城市形成產業(yè)生態(tài)鏈,，并且要避免產業(yè)布局過程中的惡性競爭,。
他表示，體制機制一體化是保障,，建議陜西省要統一規(guī)劃都市圈內各個地區(qū)的產業(yè),、基礎設施，并設立產業(yè)基金,，統一引導和扶持,。
“在西咸一體化的過程中，合并咸陽是有問題的,，正是行政上的一體化阻礙了西咸一體化進程,，誰也不要在行政上兼并誰，經濟一體化,、功能一體化才是可行的路徑,。”白永秀說,。
王軍則認為,，目前將咸陽市整體或咸陽市區(qū)劃入西安的時機似不成熟。他的建議是,，通過整合重組現有咸陽市秦都區(qū),、渭城區(qū)，組成新的秦都區(qū),，保證咸陽市市區(qū)主體不作大的調整,。將西咸新區(qū)規(guī)劃范圍內的6個街道（鎮(zhèn)）等地整合成新的渭城區(qū),，作為西安市新的城區(qū),，整體劃入西安市管理。
此外,，依托西咸新區(qū)國家級新區(qū)的大平臺,，對西安市和西咸新區(qū)各板塊的產業(yè)整合，防止無序競爭,，凸顯國家級品牌的集成優(yōu)勢,，以在宏觀層面解決陜西城市群競爭力和大西安建設的問題，中觀層面解決陜西產業(yè)發(fā)展的問題,，微觀層面解決西咸新區(qū),、自貿區(qū)和西安全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)等國家級品牌整合的問題,。
（作者：李果 編輯：李博）
責任編輯：楊亞龍
